人民银行职能调整后，其职责发生的一个重要变化是，由过去主要通过对银行业金融机构的直接监管转变为宏观调控和防范与化解系统性金融风险。所谓系统性金融风险是指发生波及全局性或地区性金融动荡或严重损失的金融风险。如何防范与化解系统性金融风险，是新形势下人民银行有效履行自身职责亟待研究解决的重要课题。 
 

 
　　建立及时有效的分析监测机制
 
　　有效防范化解系统性金融风险，必须以掌握全面及时的风险信息为基础，因此需要建立相应的风险分析监测机制。主要内容包括：
 
　　一是建立对系统性金融风险的综合分析制度。建立月度或季度系统性金融风险的分析例会制度，或者在现有经济金融运行分析制度的基础上增加专门的系统性金融风险分析内容。当前，要重点分析的内容有：1.加强对具有普遍性或全局性风险隐患的经济、社会因素的分析。如分析信用环境、信贷支持低水平重复建设等问题，研究其可能对金融机构经营活动产生的不利影响及其风险的大小和程度。2.加强对信贷投向的监测分析。分析信贷资金的流向和流量，密切关注信贷投放较多的行业发展前景，及时揭示信贷投放的行业风险。当前要关注信贷资金向一些重点行业和企业集团集中的问题，研究风险防范存在的薄弱环节。3.加强跨市场风险的分析。加强对整个金融业包括银行业、证券业和保险业等风险的综合分析，研究货币市场、外汇市场、证券市场、期货市场、保险市场相互关联的渠道，揭示金融市场的风险隐患以及房地产等其他市场风险积聚情况，关注其诱发系统性风险的可能性和程度。当前，房地产市场对信贷市场具有重要影响，对房地产市场的风险要给予重点关注。4.加强对交叉性金融工具风险的分析。密切关注金融混业经营的发展态势，对一些交叉性业务和工具是否存在风险隐患，要跟踪监测分析。
 
　　二是建立对系统性金融风险的统计监测体系。建立科学的监测指标体系，加强对银行、证券和保险等各类金融机构的风险监测分析。这些指标至少应当包括金融机构资本充足率、不良资产、信贷流向结构、资产流动性等。不仅要进一步拓展金融统计的范围，还要健全银行信贷咨询系统的功能，强化其对信贷资金流向和流量的监测分析，为风险预警提供数据支持。
 
　　三是建立对系统性金融风险的专题调研制度。根据系统性金融风险的分析和统计监测中发现的苗头性问题，深入开展专题调研，全面系统地揭示其风险状况。如对信贷投向较多的行业，要对其行业周期、效益、发展前景、贷款使用情况、不良贷款比重增减变动趋势等进行全面调查，形成专题调研报告，及时反映潜在的风险状况。
 
　　四是建立对系统性金融风险的检查机制。人民银行在调研分析和风险监测过程中，发现金融运行过程中出现的问题可能影响金融稳定时，可以建议银行监管部门进行检查，由监管部门提供检查结果，人民银行据此对有关问题及其风险状况作出判断。
 
　　五是建立与监管部门的信息共享机制。通过建立监管信息共享机制，人民银行与各监管部门相互交流情况和问题，各监管部门及时通报金融机构的经营状况和风险状况，从而为人民银行防范化解系统性金融风险提供信息基础。

　　建立灵敏快捷的预警通报机制
 
　　人民银行通过对金融风险的监测分析，及时对系统性金融风险的状况进行分析判断，形成预警信号，并将预警信号向外传递通报，引起有关方面的注意，使其采取措施及时化解，以遏制风险的蔓延。预警信号的对外通报包括三个层次：
 
　　一是直接对金融机构通报。对于系统性金融风险的苗头问题，人民银行可以通过商业银行行长联席会议等途径向商业银行通报，要求其关注风险隐患并采取措施防范和化解。对有关措施的制定和实施情况，人民银行应要求其反馈信息。
 
　　二是向行业协会通报。对于需要商业银行通过强化自律、避免恶性竞争、通过共同努力才能有效防范和化解的系统性金融风险，人民银行可以向行业协会通报，使行业协会充分发挥管理、协调和监督的职能作用，督促金融机构采取措施防范化解风险。
 
　　三是向金融监管部门通报。对于需要金融监管部门参与防范化解的系统性金融风险，人民银行要通过监管联席会议等途径及时向金融监管部门通报，建议或要求监管部门采取有效的监管措施予以防范和化解。
 
　　一般而言，维护金融稳定有三道防线：一是金融监管部门对金融机构的审慎性监管：二是存款准备金制度；三是中央银行的最后贷款人职能。其中，中央银行的最后贷款人职能是防范化解金融风险的最后一道防线，即中央银行对金融体系的稳定承担最终责任或履行最后职责。但是，中央银行履行最后贷款人职能不是被动的或事后的。为了避免造成事后不可挽回的损失，减少风险处置的成本，人民银行有责任、有义务提前参与风险化解工作。这与金融监管部门履行职责并不矛盾。人民银行参与非系统性金融风险的防范化解，依据是这些风险可能转化为系统性金融风险。可见，人民银行防范化解系统性金融风险具有超脱性和超前性的特点，这对人民银行的风险分析监测工作提出了更高的要求。
 
　　建立科学的处置机制
 
　　防范化解系统性金融风险的重点在事前，因为系统性金融风险一旦爆发，其造成的损失是巨大的，往往会引发金融危机，并且处置代价也是高昂的，常常引起社会不稳定和经济波折。系统性金融风险是多种多样的，不同的风险有不同的处置方式。
 
　　从当前情况看，金融业长期积累的金融风险和历史包袱仍然是我国系统性金融风险的重要隐患。金融机构的重组和市场退出仍会不断发生。为保证公众对我国金融体系的整体信心和支付体系的有效运行，防范和化解金融机构支付风险，是人民银行维护金融稳定的重要任务。人民银行对支付风险的处置方式或途径主要包括：
 
　　一是直接对风险机构进行现场检查。当金融机构出现支付风险时，为了确认风险的性质、严重程度并研究提出风险化解措施，人民银行必须对金融机构进行现场检查。修改后的《中国人民银行法》第三十四条明确规定，“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。”
 
　　二是建立金融稳定协调机制，按照职责分工和责任，及时介人风险处置。由于防范化解系统性金融风险要涉及银行、证券及保险监管部门以及国家财政部门，因此在风险处置时，需要在更高层次对相关政策措施进行协调，从而建立防范和化解金融风险的长效机制。从市场经济国家的一般做法看，在对有问题或出现危机的金融机构进行风险处理时，中央银行与监管机构有着明确的分工和责任。如在英国，当金融机构出现问题时，金融服务局负责审核该金融机构是否面临破产、对其他机构可能产生的影响，以及由私人部门提供援助的可能性。如果金融系统的稳定性受到威胁，金融服务局则要邀请英格兰银行参与解决。英格兰银行负责审核系统稳定性受威胁的程度以及发挥最后贷款人职能的必要性。如果英格兰银行不得不向市场注入资金，那么，财政部就必须介入决策。为此，英国建立了财政部、英格兰银行及金融服务局之间的三方小组会谈制度，定期磋商，交换信息。我国也要积极探索建立中央银行、财政部门与金融监管当局的金融稳定协调机制，制定防范金融危机的应急处置预案，实现金融调控与审慎监管的有机结合。对可能引发系统性风险的支付风险，要及时提供流动性支持，督促商业银行尽快筹措资金解决，同时建议监管部门进行监督检查，防止风险扩散。
 
　　三是建立行使最后贷款人职能的科学理念。中央银行行使最后贷款人职能容易引发金融机构的“道德风险”，从而产生逆向选择，因此，人民银行不能轻易运用最后贷款人的手段实现维护金融稳定的目标。为此，人民银行对高风险金融机构的风险性质要进行正确判断。如果风险是非系统性的，不会转化为系统性风险，人民银行可以不给予流动性支持，而由金融监管部门采取重组或关闭等措施进行处置。只有当风险可能对其他金融机构产生影响，从而诱发系统性金融风险时，人民银行才必须给予救助。在这方面，西方市场经济国家的风险处置理念已经实现了这一转变，即中央银行不再包揽一切，只要金融机构的倒闭不会影响金融体系的稳定，允许市场优胜劣汰机制发挥作用。
 
　　建立防范系统性金融风险的宏观调控机制
 
　　宏观经济形势的稳定是有效银行监管的基础和前提。宏观经济不稳，是诱发系统性金融风险的最大隐患之一。人民银行贯彻执行稳健的货币政策，确保经济金融稳健运行是防范化解系统性金融风险的重要保证。国际经验表明，宽松的货币政策容易产生泡沫经济，引发金融动荡。因此，人民银行防范化解系统性金融风险的职责与其强化宏观调控的职责是密切联系在一起的。人民银行在实施金融宏观调控职能的过程中，必须关注系统性金融风险，要对金融运行适时适度地进行调控，提高调控的科学性、预见性和有效性，通过确保经济金融稳健运行来有效防范化解系统性金融风险。
 
　　建立防范化解系统性金融风险的金融基础设施保障机制
 
　　从全世界的经验教训看，一国金融体系维持安全运行有赖于四个基本条件：货币当局要有制定和操作金融政策的自主权，它不得承担为政府提供膨胀性融资的义务；金融基础设施必须健全，这里所说的基础设施包括先进的支付清算技术、法律法规、信息提供、会计审计、市场体系等；强有力的金融监管机构及现代化的监管手段；金融与实体经济的良好配合。因此，人民银行防范化解系统性金融风险，除了有效的宏观调控外，还必须强化金融基础设施建设。主要包括： 1.要加快支付清算体系的现代化建设步伐，加快现代化大额支付系统的推广工作，为支付清算系统的稳定提供技术支持。2.健全银行卡网络体系，进一步完善银行账户管理系统，确保正常的结算秩序。3.建立存款保险制度。为了促进地方中小金融机构稳定健康发展，应尽快研究建立中小金融机构存款保险制度，不断健全防范化解系统性金融风险的制度基础。
 
　　健全有利于防范化解系统性金融风险的金融组织体系
 
　　当前，地方中小金融机构数量多、规模小、抗风险能力差、地方行政干预严重，潜在的风险很大，非常不利于防范化解系统性金融风险和维护金融稳定。因此，要加快地方中小金融机构的重组步伐，即对城市商业银行和城市信用社进行兼并、收购和重组，推动地方中小金融机构做强做大。城市商业银行可以实行省统一法人体制，将其他地市的城市商业银行改组为分支机构，以此促进其加强信贷管理，提高核算水平和内控能力。
 
　　建立有利于防范化解系统性金融风险的金融改革开放战略
 
　　国际经验表明，金融改革开放措施出现失误也是诱发系统性金融风险的重要因素之一。金融部门是关系到国家经济安全的关键部门，在确定金融领域的开放战略和开放步骤时应采取十分谨慎的态度。我国加入世贸组织后，对外开放的步伐加快。在此过程中，人民银行应当从防范化解系统性金融风险的角度，采取积极有效的措施，审慎推进金融改革开放战略，以有效防范国际金融市场对我国的冲击。加强国际收支平衡管理和风险预警，以及对金融机构有关外汇业务的监控，防范国际资本流动的冲击。

    作者:白世春 来源:《中国金融》2004年第8期